제 2022–3호

경   고   장

기 관 명: 속초시

2022년 강원도 정기 종합감사 결과, 다음의 사항에 대하여 경고 처분하오니 앞으로 유사한 사례가 발생하지 않도록 관련 업무를 철저히 하시기 바랍니다.

□ 설악동 재건사업을 추진하면서 사전에 기본계획 및 타당성조사용역을 수행하지 않고 세부설계에 해당하는 “개발구역 지정 및 실시설계용역”을 추진하여 예산낭비 요인 발생(273백만 원)

□ 실시설계용역이 중지된 상태에서 74억 원 규모의 공사를 설계도서 검수 절차없이 납품받아 부적절하게 발주하였으며, 설계변경으로 타절 준공 및 정산처리 예정인 4건의 관련 용역은 속초시 자체 검토한 정산액보다 추가로 150백만 원의 추가 감액이 필요하는 등 설계변경 지연은 물론 정산 절차 소홀

2022. 12. 12.

강 원 도 지 사

2022년 강원도 정기 종합감사 결과 공개

◈ 2022. 10. 26. ~ 11. 4.(8일간) 실시한 2022년 강원도 정기 종합감사 결과 “기관경고” 처분된 내용을「강원도 감사 규칙」제33조 제5항에 따라 다음과 같이 공개합니다.

강   원   도

기관경고․시정·주의 요구

제       목  설악동 재건사업 추진 부적정

기   관   명  속초시

관 계 부 서  ○○○

내       용

속초시(○○○)에서는 관광객 체류를 유도하는 관광자원의 도입 필요성 증대로 설악동 자연 경관과 온천수를 활용한 관광 아이템을 도입하여 체류시간 증가를 유도함으로써 침체된 설악동 지역경제 및 관광 활성화를 도모하기 위해 설악동 재건사업을 [표 1]과 같이 추진하고 있으며, 주요 추진상황은 [표 2]와 같다.

[표 1] 관련 용역 및 사업 추진 현황

(단위: 천 원)

용 역 명	용역물량	계약금액	계약일자	용역기간	계약상대자 (대표)
속초 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계 용역	개발구역 지정 및 실시설계 1식	1,630,684	2021.1.19.	2021.1.21. ~ 2022.1.20. ※용역중지 (2021.11.24.)	㈜○○엔지니어링 (○○○) 외 3개사
속초 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계 용역 재해영향성검토 및 재해영향평가	재해발생현황 조사, 재해영향예측 등	171,160	2021.3.26.	2021.3.30. ~ 2022.3.29. ※용역중지 (2022.3.2.)	㈜○○엔지니어링건축사사무소 (○○○)
설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계 용역 전략환경영향평가	지역개황조사 및 환경영향검토 등	122,899	2021.3.25.	2021.3.30. ~ 2021.9.29. ※용역중지 (2021.9.16.)	㈜○○엔지니어링 (○○○)
설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계 용역 교통영향평가용역	교통시설 및 교통소통현황 조사 등	154,994	2021.4.5.	2021.4.6. ~ 2021.10.2. ※용역중지 (2021.9.16.)	㈜○○엔지니어링 (○○○)
설악동 재건사업 야간경관조명 기본구상 용역	경관조명 기본구상 등	19,250	2021.9.8.	2021.9.10. ~ 2021.12.8. ※용역중지 (2021.11.30.)	㈜○○ (○○○)
속초 설악동 재건사업 실시설계 지반조사용역	지반조사 1식	9,930	2022.6.10.	2022.6.10. ~ 2022.6.29.	(자)○○엔지니어링 (○○○)
「설악동 재건사업」소공원 조성공사	대왕참나무 등 조경식재 1식	106,095	2022.3.11.	2022.3.14. ~ 2022.4.27.	㈜○○○○ (○○○)

[표 2] 주요 추진경과

❍ 설악단오문화권 특정지역(설악동 집단시설지구 재정비사업) 실시계획승인 고시 : ‘14. 5. 2.

- 속초시 설악동 제2집단시설지구(B,C,D 지구), 1,114,398㎡

※ 속초시 ○○○-3788호(2021.3.29.)호로 실시계획 승인고시 폐지계획 수립 및 절차 진행 중

(사유) 2019년 동일구역에 ’동서남해안 및 내륙권 발전특별법‘에 따른 해안권발전 선도사업 선정

❍ 국토교통부 해안권 및 내륙권 발전 사업 적격성 심사 통과(국토연구원) : ‘19. 3. 22.

- 총사업비 264억원(국비 50%, 지방비 50%) / 사업기간 2020~2024년

- (기반시설) 도로정비 및 가로등 정비, 교통시설, 공영주차장, 자전거 도로, 산책로, 트릭아트 등

(편의시설) 테마공원 5개소

❍ 설악동 재건사업 연구용역 준공 : ‘20. 2. 28.

❍ 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계용역 실정보고 및 처리계획(○○○-15926호) : ‘20.11.17.

- 당초 ’지역개발 및 지원에 관한 법률‘에 따라 특정지역 실시설계용역비(12억원) 당초예산 반영

※ 국토교통부에서 ’동서남해안 및 내륙권발전특별법‘에 따른 개발구역 지정 및 개발계획 수립 이행 요구에 따라 24억원 증액 불가피

❍ 속초 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계용역 착수(대상면적 39.1만㎡) : ‘21. 1. 21.

- 재해영향평가(’21.3.30.), 전략환경영향평가(‘21.3.30.), 교통영향평가(’21.4.6.) 등 관련 용역 착수

❍ 설악동 재건사업 관련 업무협의(국토부) : ‘21. 11. 23.

- 동서남해안 및 내륙권발전특별법 제7조 및 동법 시행령 제11조의 규정에 따라 3만㎡ 미만일 경우 개발구역지정 및 개발계획 작성 및 승인 없이 개별법에 따라 추진

- 조속한 사업 시행 및 예산집행을 위해 개발구역 지정 및 개발계획 승인없이 개별법으로 추진

❍ 설악동 재건사업 설악온천마을 힐링 휴 족욕쉼터 추진계획(○○○-14598호) : ‘21. 11. 22.

- 추정사업비 : 100억원 / 족욕장, 놀이시설(물놀이, 스케이트, 썰매장), 관리시설 등

❍ 속초 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계용역 중지 : ‘21. 11. 24.

- 재해영향평가(’22.3.3.), 전략환경영향평가(‘21.9.6.), 교통영향평가(’21.9.16.) 등 관련 용역 중지

※ 동서남해안 및 내륙권 발전 특별법에 따른 개발계획 확정 지연에 따른 용역 중지

❍ 소공원 조성공사(설악동 246-91번지) 착공(‘22.3.14.) 및 준공(‘22.4.25.)

❍ 쌍천산책로 조성사업 시행결의 : ‘22. 10. 13.

- 스카이워크 및 출렁다리 특정 공법선정위원회 개최 결과보고(○○○-6074호) : 2022.5.3.

1. 기본계획 및 타당성조사 미이행

「건설기술 진흥법」제46조에 따르면 발주청은 건설공사를 안전하고 경제적ㆍ능률적으로 시행하기 위하여 건설공사의 계획ㆍ조사ㆍ설계ㆍ시공ㆍ감리ㆍ유지ㆍ관리 등(이하 “건설공사의 시행과정”이라 한다)을 대통령령으로 정하는 절차 및 기준에 따라 수행하여야 하며

같은 법 시행령 제67조에 따라 건설공사의 시행과정은 기본구상, 타당성조사, 건설공사기본계획, 공사수행방식의 결정, 기본설계, 공사비 증가 등에 대한 조치, 실시설계, 측량 및 지반조사, 설계의 경제성 등 검토, 설계의 안전성 검토, 시공 상태의 점검ㆍ관리, 준공, 공사참여자의 실명 관리, 건설공사의 사후평가, 유지ㆍ관리 등을 의미하며, 총공사비 100억 원 미만의 건설공사 등은 건설공사의 시행과정의 일부를 조정하여 시행할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제68조에 따라 기본구상 단계에서는 공사의 필요성, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획 등 다른 법령에 따른 계획과의 연계성, 공사의 시행에 따른 위험 요소의 예측, 공사 예정지의 입지 조건, 공사의 규모 및 공사비, 공사의 시행이 환경에 미치는 영향 등을 검토하여 공사내용에 관한 기본적인 개요를 마련하여야 한다.

같은 법 시행령 제69조에 따라 발주청은 타당성조사를 한 결과 그 필요성이 인정되는 건설공사에 대해서는 기본구상을 기초로, 공사의 목표 및 기본방향, 공사의 내용, 기간, 시행자 및 공사수행계획, 공사비 및 재원조달계획, 개별 공사별 투자 우선순위, 연차별 공사시행계획, 환경보전계획 및 기대효과와 그 밖에 발주청이 필요하다고 인정하는 사항을 도시․군관리계획 등 다른 법령에 따른 계획과의 연계성을 고려하여 건설공사 기본계획을 수립하여야 한다.

또한,「동․서․남해안 및 내륙권 발전 특별법」제7조에 따르면 국토교통부장관은 종합계획에 반영된 개발사업의 시행을 위하여 시ㆍ도지사의 요청에 따라 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제106조에 따른 중앙도시계획위원회와「자연공원법」제9조제1항에 따른 국립공원위원회,「건축법」 제4조에 따라 국토교통부에 두는 건축위원회 및 국토정책위원회의 심의를 거쳐 개발구역을 지정할 수 있으며, 시․도지사가 개발구역 지정을 요청한 경우는 미리 주민 및 관할 시장․군수의 의견을 들어 국토교통부령으로 정하는 서류를 작성하여 제출하고, 국토교통부장관은 개발구역을 지정하는 경우 이를 고시하고, 관계 행정기관의 장 및 지방자치단체의 장에게 이를 통보하여야 한다.

같은 법 시행령 제11조에 따라 개발구역으로 지정할 수 있는 규모는 3만 제곱미터 이상으로 한다고 규정하고 있으며 같은 법 제10조의 규정에 따라 개발구역 안에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형징변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 관할 시장·군수의 허가를 받아야 한다.

같은 법 제12조(개발계획의 승인 등)에 따라 시․도지사는 개발계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하며, 개발계획에는 위치 및 면적, 개발구역의 지정목적 및 개발사업의 시행기간, 환경보전계획, 교통처리 및 토지이용계획, 도로, 상․하수도 등 주요 기반시설의 설치계획, 재원조달계획 및 연도별 투자계획, 보상계획 등을 포함하여야 한다.

같은 법 제14조(실시계획의 승인 등)에 따라 사업시행자는 개발사업에 관한 실시계획을 작성하여 시.도지사의 승인을 받아야 하며 그 내용은 자금계획서, 위치도 및 지적도, 계획평면도 및 개략설계도서, 단계별 조성계획 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류 또는 도면을 포함하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조(준공검사 등)에 따라 사업시행자는 개발사업의 전부 또는 일부를 완료한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사완료보고서를 작성하여 시.도지사의 준공검사를 받아야 한다고 규정하고 있다.

따라서, 속초시(○○○)에서는 총사업비 264억 원으로 교부결정된 설악동 재건사업을 목표 및 기본방향, 공사의 내용, 규모 및 공사비, 기대효과 및 타당성, 개별 공사별 투자우선순위, 연차별 공사시행계획 등을 면밀하게 검토하기 위한 타당성 조사 및 건설공사 기본계획을 기본 및 실시설계용역을 시행하기 전 반드시 수행하여 세부설계에 반영하는 것은 물론, 이를 토대로「동․서․남해안 및 내륙권 발전 특별법」에 따른 개발구역 지정, 개발계획 및 실시계획의 승인 등 관련 행정절차를 진행하여야 했다.

현재까지 실제 자금교부액 : 총 116억 원(2020년 12억 원, 2021년 39억 원, 2022년 65억 원)

그런데 속초시(○○○)에서는 설악동 재건사업이 ‘19. 3월 국토교통부 해안권 및 내륙권 발전 사업에 선도사업으로 선정된 이후 기본계획 및 타당성조사 용역 절차를 생략한 채 사업을 추진하면서 설계용역 발주 과정에 국토교통부에서 「동·서·남해안 및 내륙권발전특별법」에 따른 개발구역 지정 및 개발계획 수립 절차를 이행하도록 요구하여 “속초 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계용역”을 2021. 1월 착수하게 되었다.

이후 용역을 추진하면서 2021. 11월 국토교통부와 협의하는 과정에 개발구역 면적이 3만㎡ 미만일 경우 개발구역 지정 및 개발계획 승인 없이 개별법에 따라 사업추진이 가능하다는 법적근거와 설악동 재건사업은 조속한 사업 시행과 예산집행을 위해 개발구역 지정 및 개발계획 승인절차를 생략하고 개별법으로 추진하는 것으로 재협의한 바 있다.

이에, 속초시는 이를 토대로 최초 개발구역 지정 및 실시설계용역 발주 당시 계획한 개발구역 면적 39.1만㎡를 대폭 줄여 쌍천 산책로 조성사업과 소공원 조성사업 등이 포함된 시설면적 2.9만㎡로 [표 3]과 같이 세부사업을 추진하겠다는 내부 방침을 세우고 현재는 관련 용역이 전부 중지된 상태이다.

[표 3] 토지이용계획 수립 현황

이 밖에 “개발구역 지정 및 실시설계용역”으로 추진한 설악동 B, C지구의 지구단위계획은 [표 4]와 같이 수립하여 현재 속초시 도시계획심의위원회의 심의를 득한 이후 고시를 위한 행정절차를 진행하고 있다.

[표 4] 지구단위계획 수립 현황

설악동 B지구 (152,286㎡)	설악동 C구 (118,073㎡)

또한 속초시(○○○)에서는 ’설악동 재건사업 추진용역 변경 검토보고(○○○-12367호, 2022.9.16.)‘를 통해 개발구역 지정 및 개발계획 승인 절차 미이행 등을 사유로 설악동 재건사업의 관련 용역을 [표 5]와 같이 정산할 계획을 수립하였다.

[표 5] 용역비 정산 계획

용 역 명	용역비(천 원)			비고
	당초	변경	증·감
합 계	2,079,737	1,341,307	감) 738,430
개발구역 지정 및 실시설계용역	1,630,684	1,113,024	감) 517,660
구역지정 및 개발계획	335,080	181,570①	감) 153,510
2. 실시계획 승인	1,138,420	824,170	감) 314,250
3. 손해배상보험료	8,940	6,100	감) 2,840
4. 부가가치세	148,244	101,184	감) 47,060
재해영향성검토 및 재해영향평가	171,160	22,605②	감) 148,555
전략환경영향평가	122,899	69,311③	감) 53,588
교통영향평가	154,994	136,367	감) 18,627

이에, 당초 속초시에서 설악동 재건사업을 위한 기본계획 및 타당성조사용역을 선행하고 사업의 방향 및 규모, 사업비 등을 검토하였다면 개발구역 지정 및 관련 절차 이행 여부를 판단할 수 있었을 것이며, 당초 기본계획의 사업규모를 토대로 개발구역 지정이 필요 없다고 판단했다면‘구역지정 및 개발계획’, ‘재해영향성검토 및 재해영향평가’, ‘전략환경영향평가’를 위한 정산 예산 273,486천 원의 낭비 요인은 사전에 예방할 수 있었을 것이다.

예산낭비 요인 273,486천 원 :〔표 5〕용역비 정산계획의 ①+②+③

2. 설계도서 검수절차 미이행 및 공사발주 부적정

「설계공모, 기본설계 등의 시행 및 설계의 경제성 등 검토에 관한 지침」 제30조에 따르면 용역감독자는 용역이 준공된 때에는 준공검사전에 충분한 기간을 두고 용역성과를 정밀히 확인ㆍ점검하여 지적사항을 미리 시정 조치하도록 하고, 설계자가 제출한 준공검사원을 검토하여 계약대로 완료되었는지 여부를 확인할 뿐 아니라, 준공보고서 및 정산설계도서 등을 검토ㆍ확인하고 설계용역 목적물이 발주기관의 장에게 차질없이 인계될 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있으며

「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」‘제14장 용역계약 일반조건’에 따라 계약상대자는 용역을 완료한 때에는 그 사실을 서면으로 계약담당자에게 통지하고 필요한 검사를 받아야 하며, 계약담당자는 통지를 받은 날부터 14일 이내에 계약상대자의 입회하에 그 이행을 확인하기 위한 검사를 해야 한다.

또한 계약담당자는 계약상대자의 계약이행 내용의 전부 또는 일부가 계약에 위반되거나 부당함을 발견한 때에는 필요한 시정조치를 해야 하고, 계약상대자는 용역을 완성한 후 검사에 합격한 때에는 정한 절차에 따라 대가지급을 청구할 수 있다

그 밖에, ‘제6장 선금․대가 지급요령’에 따라 지방자치단체의 장이나 계약담당자는 공사ㆍ물품ㆍ용역 그 밖에 재정지출의 부담이 되는 계약에 있어서는 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급해야 한다고 명시되어 있다.

따라서, 실시설계용역의 목적물인 설계도서를 납품받고 사업을 발주하기 위해서는 법이 정한 검사 및 검수 절차를 반드시 이행하여야 한다.

그런데, 속초시(○○○)는 설악동 재건사업의 실시설계용역이 중지되어 있는 상황에서 검수 절차 없이 74억 원 규모의 사업을 [표 6]과 같이 추진한 사실이 있으며 이중 소공원 조성공사는 이미 준공되었고, 쌍천 산책로 조성사업은 신기술 특허 공법을 포함하여 공사가 발주 중이다.

[표 6] 사업 추진 현황

공 사 명	공사물량	공사금액 (천 원)				비고
		합계	도급액	도급자 관급	관급자관급 (특허)
설악동 재건사업 소공원 조성공사	조경식재 1식	106,095	106,095	-	-	‘22.4.준공
설악동 재건사업 쌍천산책로 조성사업	스카이워크 및 출렁다리 조성	7,313,171	1,867,800	624,578	4,820,793	‘22.10.발주

3. 설계변경 지연 및 실시설계용역 정산 소홀

「설계공모, 기본설계 등의 시행 및 설계의 경제성 등 검토에 관한 지침」 제30조에 따르면 용역 감독자는 설계 시행과정에서 주요 설계 과업내용에 대한 변경이 필요한 경우에는 그 사유와 의견을 첨부하여 발주기관의 장에게 서면보고하고 승인을 얻은 후 변경토록 하여야 한다고 규정하고 있으며

「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」‘제14장 용역계약 일반조건’에 따르면 계약담당자는 발주기관의 기본계획 변경, 사업의 인․허가 또는 행정사항의 변경, 민원발생, 그 밖에 사업환경 변화 등 계약상대자의 책임 없는 사유에 따른 재작성 또는 전면적인 과업내용 변경이 발생하는 경우에는 변경 후 새로운 과업에 대한 계약금액 조정 외에 검사를 완료한 기성부분과 검사를 완료하지 아니한 부분 중 객관적인 자료에 의하여 이미 수행되었음이 판명된 부분에 대하여는 대가를 지급하여야 하며, 과업변경 시 기 이행된 부분 중 재활용이 가능한 부분에 대해서는 대가를 지급하지 아니하며, 재활용 가능여부에 대해서는 계약당사자간에 합의하여 결정한다고 규정하고 있다.

「설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계용역 과업지시서」에도 설계변경으로 인하여 과업범위가 변경될 때, 인.허가 기관의 협의, 승인 등의 지연에 따라 과업기간의 변경이 필요하다고 인정할 때, 각 호의 사유로 과업변경 요인이 발생될 시 또는 계약 체결 후 예정가격 또는 계약금액의 결정에 하자 또는 착오가 있음이 발견되거나 기타 계약금액을 조정하여야 할 사유가 발생하였을 때는 정산 처리한다고 명시되어 있다.

따라서, 속초시(○○○)에서는 설악동 재건사업을 추진하며 개발구역 지정과 관련하여 당초 과업의 중대한 변경 사항이 발생하였다면 그 사유와 의견을 명확히 하여 서면보고하고 설계변경 절차를 이행했어야 한다.

그런데, 속초시(○○○)에서는 2021. 11월 국토교통부와 협의결과를 토대로 실제 과업을 39.1만㎡에서 3만㎡ 이하로 축소하면서 감사일 현재까지 실시설계용역 외 3건은 중지 상태이며, 용역 중지일 이후 상당기간이 지체된 2022. 9. 16. 내부보고 문건을 통해 진행된 용역은 타절 준공 및 정산처리 한다고 언급하며 세부 정산내역을 [표 7]과 같이 정하고 있다.

[표 7] 실시설계용역 정산 내역

구 분	용 역 비(원)			비 고
	당 초	변 경	증·감
1.구역지정 및 개발계획	335,080,000	181,570,000	감) 153,510,000
지구지정 및 개발계획	214,700,000	94,700,000	감) 120,000,000
경관심의	99,680,000	59,170,000	감) 40,510,000
산지협의	9,200,000	9,200,000	-
농지협의	11,500,000	-	감) 11,500,000
조감도	-	18,500,000	증) 18,500,000
2. 실시계획 승인	1,138,420,000	824,170,000	감) 314,250,000
지구단위계획	276,045,000	221,220,000	감) 54,825,000
측량	44,205,000	33,910,000	감) 10,295,000
기본 및 실시설계	818,170,000	569,040,000	감) 249,130,000
3. 손해배상보험료	8,940,000	6,100,000	감) 2,840,000
4. 부가가치세	148,244,000	101,184,000	감) 47,060,000
합 계	1,630,684,000	1,113,024,000	감) 517,660,000

그런데, 감사기간 중 확인결과 기본 및 실시설계용역비는 관급자 관급자재 부분을 제외한 실제 발주금액을 토대로 재 산정한 결과 [표 8]과 같이 현재 속초시에서 정산하려는 금액 대비 추가로 150,128천 원이 감액이 필요한 것으로 확인되는 등 정산 과정의 재검토를 통해 설계변경을 진행하여야 한다.

[표 8] 정산 내역 검토결과

(단위 : 천 원)

구분	당초 설계내역	속초시 정산 예정액	(감사기간 중) 정산 검토금액	비고
기본 및 실시설계	818,170	569,040	433,380
(산출근거)	(200억원×1.112×3.68%)	(127억원×1.112×4.02%)	(82억원×1.112×4.765%)
손해배상보험료	8,940	6,100	5,280
부가가치세	82,711	57,514	43,866
합계금액	① 909,821	② 632,654	③ 482,526

※ 추가 감액 필요액 : 150,128천 원 ( ② - ③ )

조치할 사항      속초시장은

[기관경고] ① 대규모 건설공사 추진 시 기본계획 및 타당성조사 용역을 선행하며 사업의 방향, 규모, 개략사업비 등을 확정한 후 세부설계를 추진하여 예산낭비 요인이 발생되지 않도록 만전을 기하시기 바라며

② 설악동 재건사업은 잔여사업 추진에 있어 지역의 발전에 직결될 수 있는 방안을 종합적으로 검토 후 추진하시기 바랍니다.

[시정] 설악동 재건사업 개발구역 지정 및 실시설계용역을 포함한 관련 용역은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 설계 변경하여 정산 처리하시기 바랍니다.

[주의] 앞으로 유사한 사업 추진 시 관련 법령, 규정 및 설계기준 등에 대한 업무 연찬을 통하여 동일한 사례가 발생하지 않도록 조치하시기 바랍니다.